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Reform und Finanzierung der Vereinten Nationen – Zum 80. Geburtstag von Klaus Hüfner

Am vergangenen Dienstag (22. Januar 2019) war ich in Berlin, auf der DGVN-Veranstaltung “UNbezahlbar! Reform und Finanzierung der Vereinten Nationen in bewegten Zeiten” zu Ehren des 80. Geburtstags von Klaus Hüfner. Klaus Hüfner ist seit Jahrzehnten mit Abstand der wichtigste Experte zum Thema UN-Finanzen in Deutschland, und die Veranstaltung war – dieser Expertise angemessen – auf einem beeindruckend hohen Niveau.

Von links nach rechts: Paust, Liese, Mangelsdorf, Hüfner, Weinlich, Martens, Dzembritzki

Das erste Mal, das ich Klaus Hüfner persönlich getroffen habe, war vor zweieinhalb Jahren, im Juni 2016, am Tag des Brexit-Referendums. Wir hatten in München einen Workshop zur Finanzierung internationaler Organisationen veranstaltet, bei dem wir Expertise aus Wissenschaft und Forschung zusammenbringen wollten. Mit Blick auf seine Expertise nahm Klaus Hüfner sozusagen in doppelter Funktion teil.

Als Ergebnis dieses Workshops haben Klaus H. Goetz und ich dann 2017 ein Sonderheft in Global Policy zu “Resourcing International Organizations” herausgegeben, in dem auch ein Beitrag von Hüfner enthalten ist: “The Financial Crisis of UNESCO after 2011: Political Reactions and Organizational Consequences“. Mein in 2018 erschienener Beitrag “Reform efforts, synchronization failure, and international bureaucracy: the case of the UNESCO budget crisis” (mit Steffen Eckhard und Sylvia Schmidt) schließt dann direkt an Hüfners Arbeit zur UNESCO an.

Klaus Hüfner und seine UN-Finanzexpertise

Aber auch wenn der Workshop in 2016 in München unser erstes Aufeinandertreffen war, so war Klaus Hüfner doch zu dem Zeitpunkt kein Unbekannter für mich. Bei uns in der Bibliothek war ich durch seine Arbeiten rund um “Die Finanzierung des VN-Systems, 1971-2003/2005” –um nur eine von vielen zu nennen – auf die Breite und Tiefe dieses Themas gestoßen. Die Daten, die er dafür in mühsamer Kleinarbeit gesammelt hatte, sind auch beim Global Policy Forum im Bereich “UN Finance” veröffentlicht – eine der wenigen historischen Finanzübersichten für das gesamte UN-System.

Und auch bei Experten-Interviews für unser Buch “Managing Money and Discord in the UN. Budgeting and Bureaucracy” (Oxford University Press), das jetzt im Frühjahr erscheint, fiel Klaus Hüfners Name mehr als einmal bei unseren Interview-Partnerinnen und Partnern.

Ich schreibe das so ausführlich, weil ich selbst erst 2014 angefangen habe, mich mit den UN-Finanzen zu beschäftigen. Wie so häufig, wenn man in ein Gebiet neu einsteigt, erschien es mir, als hätte sich die Wissenschaft nur begrenzt mit diesem Thema befasst, und auch in der Praxis schien es kaum zeitgenössische UN-Finanzexpert*innen zu geben. Aber diese Sichtweise hat sich über die Jahre radikal verändert, nicht zuletzt auch wegen Klaus Hüfner.

Das #UNbezahlbar Panel*

(Eine Facebook-Video Aufzeichnung gibt es hier.)

Das Panel, das am Dienstag bei der DGVN-Veranstaltung in Berlin über die UN-Finanzen diskutierte, war der beste Beweis dafür, auf welchem Niveau die Diskussion stattfinden kann, wenn man tatsächlich mal einen Großteil derjenigen zusammenbringt, die in Deutschland zu diesem Thema etwas zu sagen haben.

Moderiert wurde das Podium von Andrea Liese, Professorin in Potsdam und Mitglied in der DFG-Forschergruppe “Internationale Verwaltungen“, in der ich auch mitarbeite. Klaus Hüfner war natürlich das Zentrum der Aufmerksamkeit, inklusive Geburtstagslaudatio von Detlef Dzembritzki, DGVN-Vorsitzender, und von Norman Weiß, Koordinator des DGVN-Forschungsrats, und die inhaltliche Diskussion aller Beteiligten war dann mehr als hochklassig.

Silke Weinlich vom Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (Bonn) – unter anderem Autorin der exzellenten Monographie “The UN Secretariat’s Influence on the Evolution of Peacekeeping” – hob gleich von Anfang an zwei zentrale Themen hervor, die dann auf die eine oder andere Art und Weise die Diskussion über eineinhalb Stunden leiteten: erstens, das Phänomen der Zweckbindung, das die Finanzierung vieler UN-Organisationen in den letzten Jahrzehnten in immer größerem Maße betrifft, und das in “1001 Spielart” zu finden wäre; und zweitens, die geopolitischen Umbrüche der vergangen Zeit, die auch vor den UN-Finanzen nicht halt machten, und die Frage, wie insbesondere der Globale Süden besser einbezogen werden könnte.

Jens Martens vom Global Policy Forum (Bonn/New York) ergänzte dazu noch die Themen fehlende Transparenz und sowie die Frage nach der gerechten und im Umfang den Mandaten entsprechenden Finanzierung des UN-Systems und seiner Teilbereiche. Wer schon mal versucht hat, einen Überblick über UN-Finanzen zu bekommen, wird verstehen, warum der erste Bereich absolut wichtig ist – auch wenn UNSCEB in den letzten Jahren seine Veröffentlichung der “Financial Statistics” des UN-Systems deutlich ausgebaut und verbessert hat.

Auf den zweiten Bereich sind wir in unserer Forschung auch gestoßen: es gibt viele UN-Mandate und UN-Arbeitsbereiche, die zwar existieren, die aber letztendlich so unterfinanziert sind, dass sie kaum relevante Arbeit betreiben könne. Was helfen schon 2-3 Mitarbeiter*innen für die Befassung mit einem globalen Themenbereich? Aber weil manche Mandate für einzelne Mitgliedsstaaten immer noch politisch wichtig sind, bleiben sie in der schwierigen Haushaltskompromiss-Findung am Ende doch immer wieder übrig, wenn auch kaum oberhalb der finanziellen Überlebensschwelle.

Mit Blick auf diese Frage war es auch interessant zu hören, was die beiden Vertreter der Bundesregierung, Hans-Christian Mangelsdorf, Leiter der Arbeitseinheit für Management, Haushalt und Personalfragen der Vereinten Nationen im Auswärtigen Amt, und Sebastian Paust, Leiter des Referats „Vereinte Nationen“, im Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), aus ihre jeweiligen Perspektiven einzubringen hatten.

Mangelsdorf ist im Auswärtigen Amt unter anderem für den sogenannten “Fünften Ausschuss” der UN-Generalversammlung zuständig. Das ist der Ausschuss, der sich mit Finanz-, Haushalts- und Verwaltungsfragen der UN beschäftigt und auch für die Annahme des UN-Haushalts zuständig ist. Seine Kernbeobachtung war, dass die 193 Mitgliedsstaaten viel zu kleinteilig steuern würden, statt sich auf die großen Programmfragen zu fokussieren. Nicht mehr relevante UN-Mandate würden über den Haushalt immer wieder neu mitgeschleppt werden, statt sie einfach mal auslaufen zu lassen.

Darüber hinaus ergänzte Mangelsdorf noch die Beobachtung, dass sich die geopolitischen Veränderungen, die in den letzten Jahren zu beobachten wären, auch in den UN-Haushaltverhandlungen niederschlagen würden. Mit den Vereinigten Staaten unter Donald Trump bricht ein wichtiger Akteur aus der Gruppe der großen Geldgeberstaaten aus, während mit China – mittlerweile zweitgrößter Beitragszahler bei den regulären Mitgliedsbeiträgen – aus der Gruppe der G77, die den Global Süden repräsentiert – ausschert. Russland steht bei allem irgendwie am Rande. Unter diesen Bedingungen sei es komplizierter geworden, sich auf die UN-Haushalte – regulär und Friedensmissionen – zu einigen. Diese Einigung sei aber nötig, weil die Haushaltsverhandlungen letztendlich da Detailentscheidungen treffen, die die Mitgliedsstaaten bei der Ausformulierung der Mandate offen gelassen haben.

Sebastian Paust dokumentierte dann, dass neben diesen Schwierigkeiten bei den Kernhaushlten die heutige Finanzierung der UN, ihrer Sonderorganisationen, und ihren sonstigen Nebenorgane auf Grund der gewachsenen Bedeutung zweckgebundener, freiwilliger Beiträge immer unübersichtlicher geworden wäre.

Sein Ministerium, das BMZ, habe im Zeitraum  2015-17 alleine 533 Einzelverträge mit UN-Organisationen über die Vergabe von zweckgebundenen Mitteln vergeben. Zum Teil kämen diese Verträge aus Haushaltstiteln, die multilaterale Arbeit betreffen, zum Teil aber auch aus Haushaltstiteln, die eigentlich für bilaterale Zusammenarbeit gedacht sind. UN-Organisationen übernehmen in diesem Bereich Aufgaben in Empfängerländern, die theoretisch auch andere Akteure hätten übernehmen können.

Die enge Zweckbindung dieser Mittel trage unter anderem dazu bei, dass die “Sichtbarkeit” der Ausgaben gegenüber dem nationalen Haushaltsgesetzgeber natürlich viel einfacher zu begründen sei. Wenn man zweckungebundene Mittel auf Programmebene vergibt, ist der eigenen Beitrag der Geldgeber zu bestimmten Ergebnissen nicht mehr so nachvollziehbar. Mangelsdorf begründete die Entscheidung, trotzdem auf diese Finanzierungsinstrumente zurückzugreifen damit, dass die UN-Organisationen als Projektträger einfach attraktiv seien, dass aber trotzdem auch zentrale Funktionen stärker finanziert werden müssten.

An 2-3 Stellen intervenierte Klaus Hüfner und monierte den “knallharten Bilateralismus”, der das UN-System zu einer “Auftragsorganisation” werden ließe. Die großflächige Vergabe von zweckgebundenen Mitteln sei ein Zeichen fehlendes Vertrauens. Im Kern müsse die Frage stehen, ob und wie die Kernhaushalte der UN wieder neu gestärkt werden könnten.

Abschlussbemerkungen

Auch wenn ich hier nicht jedes Detail berichten kann, ist klar, dass so eine Diskussion, wie sie auf dem Panel in Berlin zu beobachten war, ihresgleichen sucht, was die gesammelte Expertise zu UN-Finanzen anging. Und auch die Diskussionen beim Empfang danach waren noch hochklassig, so dass sich für mich als Forscher mit Fokus auf UN-Finanzen der Abstecher nach Berlin mehr als gelohnt hat.

Und weil Hans-Christian Mangelsdorf vom Auswärtigen Amt in seinem Abschluss-Statement hervorhob, dass wir mehr Forschung zu den UN-Finanzen brauchen, will ich auch nur abschließend sagen:

Wir alle, die wir an diesem Thema – UN-Finanzen – arbeiten stehen mit unserer wissenschaftlichen Arbeit auf den Schultern von Klaus Hüfner, der uns natürlich mehrere Jahrzehnte voraus ist. Aber ob hier in München meine Kollegin Svanhildur Thorvaldsdottir und mein Chef Klaus H. Goetz in unserem DFG-Forschungsprojekt; ob Erin R. Graham in Philadelphia, Vera Eichenauer in Zürich und Bernhard Reinsberg in Cambridge oder Silke Weinlich und Max-Otto Baumann in Bonn am DIE – um nur ein paar wenige zu nennen – wir alle  wissen, dass noch viel zu tun ist, und freuen uns, wenn die Gruppe der Expert*innen in diesem Bereich noch größer wird!

* Die Wiedergabe der Positionen der Beteiligten basiert auf meinen Notizen. Fehler oder Ungenauigkeiten bei der Zusammenfassung liegen also in meiner Verantwortung und werden bei Bedarf korrigiert.

 

Ich habe mir vorgenommen, dieses Jahr häufiger über meinen politikwissenschaftlichen Arbeitsalltag und meine Forschung zu bloggen. Die Posts (englisch und deutsch) in dieser Reihe finden sich unter diesem Link.

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